【当事人】

公益诉讼人某县人民检察院。

被告某县环境保护局。

第三人魏某，某养猪场业主。

【基本案情】

    公益诉讼人某县人民检察院在 “保护母亲河”“土壤污染防治行动”专项监督中，发现某县水源地有养猪场存在并非法排放污染物，即向某县环保局发出了检察建议，建议依法取缔该养猪场。某县环保局即整改办理后并复函给某检察院，称养猪场已督促停产正在协商搬迁拆除工作。该检察院即现场回访，发现养猪场确实已停产，但是，建筑物和其他设施未拆除，仍违反《中华人民共和国水污染防治法》的规定，遂起诉至法院，请求确认被告某县环保局对水源地有养猪场存在、未依法履行监管职责的行为违法。

被告某县环保局辩称：水源地养猪场自2002年建成投入使用，该地比较偏僻隐蔽没人反映，按照当时的规定没有办理环境影响评价、报备等审批手续， 2013年该区域被确定为水源地保护区，2016年12月因国道拆迁征地事宜召开联席会，被告才知道该养殖场存在后，即调查要求该场立即停产并限期整改搬迁，减少排污，并按管理权限上报县政府、移送公安机关，建议关停取缔进行处理等。被告认为，水源地保护区域确定前后被告一直履行着法定职责，逐年行文上报进行着各项检查和整改工作，而涉案养猪场建设在前，水源地确定在后，发现问题被告已积极采取措施履行了监管职责，不构成不履责或不认真履责，公益诉讼人的请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回诉请。

第三人魏某述称：2002年建设养猪场，当时也没有环保政策，2016年12月才知道养猪场建在水源地，2017年4月已拆除搬离，现诉讼与己无关。

法院审理查明，某县魏某的养猪场2002年建成投入使用，没有办理用地和环评审批手续，2013年12月养猪场所在的区域被确定为水源地保护区。2016年12月因国道拆迁征地，被告得知该养猪场存在于水源地即进行查处，提请县政府依法关停取缔，并获得政府批复由被告组织实施，被告即责令养殖场停产整治并将材料移送公安机关处理。随后，督促养猪场搬迁完毕但没有拆除。公益诉讼人认为被告履行职责不符合规定，养猪场建筑设施也未完全拆除，诉讼中经被告继续督促，养猪场拆除。公益诉讼人坚持诉讼请求，请求确认被告对建在水源地保护区内的魏某养猪场未依法履行监督管理职责的行为违法。

【裁判结果】

判决确认被告某县环保局自水源地确定的时间2013年12月起至2016年12月国道拆迁征地联席会后开始调查处理，对水源地存在养猪场，未依法履行监督管理职责的行为违法。

该案宣判后，当事人服判息诉，一审判决现已生效。

【案件评析】

本案被告履行职责情况比较特殊，有一个明确的时间界限，以2016年12月联席会为界限。时间界限之前的行为被告已说明清楚，不知道水源地有养猪场的存在，自2016年12月之后被告才实施了履行职责的行为，那么，对这两个时间段被告的行为如何认定和理解，是判断和认定被告是否履责、履行职责是否合法、应否承担责任的关键。

环境保护行政执法的要求是属地管理主动性监管，各级环保部门通过定期检查、突击检查、专项督查、重点巡查等方式，进行环境监察，排除一切污染环境的情况。2008年实施的《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条一款“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”，上述规定说明，水源地不得有新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的必须拆除或者关闭。从本案的事实可以看出，水源地确定之前养猪场就已在该处存在，没有办理各项审批手续，而水源地确定前后，被告作为环保统一监管的部门，对该区域也没有进行排查、巡查并排除污染源，使得养殖污染项目在该处又持续存在并生产了近三年，养殖行为违反了水源地环境保护管理强制性规定，该行为与被告疏于管理不作为有直接的关系，因此，该段时间被告没有履行监管职责的事实证据充足，可以认定被告在该段时间没有履行法定职责的行为违法。

至于被告在国道拆迁征地联席会中知晓并按照职责管理权限、对养殖场责令产停业搬迁上报政府关停取缔等，实施了一系列监管行为如何认定和理解的问题，它属于对应当履行职责却没有履行职责而主动采取的各项补救，该时间段的履行职责行为而进行的各项工作，并不能代表之前疏于监管的行为也合法，不能认定被告履行法定职责到位。

而被告抗辩所持本机关和向上级部门汇报等各项工作性文件，以此来证明被告已完全履行了职责的问题，工作性文件它是为了协调处理各类机关事务、明确机关工作责任、防止责权不清的内部约束性规定，并不能意味着执法机关已经履行了职责。认定是否履行法定职责的标准，就是面对需要履行职责的事项，始终做到执法有依据、调查有证据、求证有程序、违法有事实，全程执法和处理结果均要符合法律规定，所以，本案被告仅凭工作性文件说明已经履行了职责，没有合法的依据支持。

综上所述，法院一审裁判确认被告在水源地确定后至联席会时不履行职责的行为违法是恰当的。

本案给我们的启示：案件中执法机关对相对人的违法行为，没有发现也没有进行监管，后因某种事件的发生，执法机关才履行法定职责，请求确认履行职责违法与否，应判断该履责行为属于至始履责还是事后自行补救，只有这样，才能对逾期履责监管职责有所限制和要求，防止和减少监管机关逾期作为。