【基本案情】

原告丁某反映原承包的果园在1992年农村承包地调整中，被调整给他人承包，原告即认为本人的承包地面积不够而多年信访反映，相关单位接待后多次口头答复承包地面积正确。2017年4月25日原告向某镇人民政府邮寄申请，请求返还土地未得到被告答复，2017年7月5日，原告向秦州区人民法院提起行政诉讼，请求判令被告限期对原告确认土地承包经营权的要求进行答复。

【法院判决】

一审法院审理认为，原告多年上访，2017年4月25日给镇人民政府邮寄信访件要求其返还土地，其实质是要求镇人民政府解决土地承包经营权问题，而土地承包经营权的纠纷，按照《中华人民共和国土地承包法》的规定，镇人民政府仅是对承包合同的管理权，也就是说被告没有受理和做出处理的法定职责，原告提起行政诉讼缺乏合法的依据，其诉讼请求不属于人民法院行政案件受案范围，即驳回了丁某的起诉。

【案件评析】

土地资源的不可替代性，使得市场经济自发调节下的土地不断增值，因此土地使用问题出现的争议纠纷不断，尤其在广大的农村，该类纠纷在当前基层管理矛盾中占有很大的比例，也是引起区域社会行政管理秩序不和谐的音符。解决该类纠纷，目前无非就是两个渠道，一个信访，一个诉讼。解决该类问题，首先需要判断土地纠纷信访事项是是承包经营权还是使用权纠纷，这将决定争议事项的处理渠道和适用的依据、程序和方式。因此，本案争议的焦点有两个问题：

第一，本案信访事项属于土地承包经营权和土地使用权争议。

信访事项如果属于土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》、参照国土资源部《土地权属争议处理办法》等规定，由人民政府和相关职能部门处理；如果属于土地承包经营权纠纷，则应依据《中华人民共和国农村土地承包法》、参照国土资源部《土地权属争议处理办法》等规定处理。

从原告反映事项来看，其反映原承包果园在1992年土地小调整中，将原告耕种的果园地被调整分配给他人而引起，无容置疑，应属于土地承包经营权纠纷，而不是土地使用权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条“......县级以上人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包合同管理”；第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权......”。

根据上述规定，在土地承包经营中，乡镇人民政府的法定职责仅是对农村土地承包合同进行管理，登记、公示土地承包经营权合同，起到证明土地承包经营权的排他性作用，乡镇人民政府无权对农村集体经济组织的土地发包，也不具有对农村土地承包经营争议进行确权的法定职责。

第二，对原告起诉镇人民政府确认土地承包经营权要求能否判决其答复。

《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件”。

行政机关履行答复职责的行为，必须建立在行政机关对请求履责的内容有法定的管理职责的基础之上，也是该行为具备现在诉讼和具备起诉的条件之一，它也是法院裁判行政机关履行法定职责的合法根据。本案被告没有对承包经营纠纷处理的法定职责，被告是否答复及答复内容是否正确，均不属于人民法院行政案件受案范围。