【基本案情】

因某区水域非法砂场采砂、砂坑未回填，积水砂坑导致三名学生溺水死亡、某区水务局工作人员被追究刑事责任等事件，公益诉讼人某区人民检察院对某区水务局履行职责的行为进行督查。2016年8月8日现场督查发现某区水务局对辖区内河道水务管理行为疏于监管怠于履责，部分砂场采砂设备和运砂车随意停放、个别砂场洗砂台未拆除、废弃石料随意堆放，采砂坑未回填形成多个积水砂坑，对河道生态资源和周围公众的人身安全造成了影响，存在损害国家利益和公共利益的问题，公益诉讼人于2016年10月20日向某区水务局发出了检察建议，要求其关停所有非法采砂场、回填采砂的砂坑，加强河道管理，规范河道采砂行为，保护河道行洪安全。某区水务局两次回函答复公益诉讼人称其已履责。公益诉讼人回访认为某区水务局没有履责，遂起诉至法院。

公益诉讼人某区人民检察院诉称：本机关自2016年10月20日发出检察建议后，被告两次复函称已对辖区河道开展综合整治、执法巡查、执法检查，拆除部分非法采砂场的设备、责令违法行为人平复河道、对设备等搬离河道等措施。公益诉讼人即回访，发现被告对部分河道区域进行了整治，但是，对某区某三个镇区域的河道，仍存在检察建议中提出的全部问题。2017年3月13日，公益诉讼人委托生态环境评估专家组对被告监管的河道现场状况勘查评估，评估意见认为河道生态环境遭受侵害、影响国家和社会公共利益的行为仍然存在。公益诉讼人认为被告履行法定监管职责不到位，请求：1.依法确认被告不履行法定监督管理职责的行为违法；2.判令被告继续履行法定监督管理职责。

被告某区水务局辩称：被告承认管辖区域内确实存在公益诉讼人诉称中的问题，出现这种问题的原因很复杂，非法采砂隐蔽、成本低廉，采砂机械简单、移动速度快，使得非法盗采屡禁不止；被告辖区河流多而长，执法成本高，要做到全面监管人力、物力确实存在很大的困难，短期内很难看到和达到完全整治结束的要求和效果。被告在水务管理中一直履行着职责，也对河道进行着持续的整治，接到公益诉讼人的检察建议书后，对河道积极治理，采取了拆除采砂设备、回填沙坑、平整河道、拆除违法修建的板房、限期撤离河道等措施，并向公益诉讼人两次复函报告，也得到公益诉讼人的认可。2017年3—4月被告对全区河道治理还在继续进行，监管情况已多次汇报给中共某区委和某区人民政府。公益诉讼人对某区某三个镇等辖区河道回访发现的情况属实，但属于河道整治尚未彻底解决的问题，被告对河道管理综合整治工作并未停止。综上，被告不是不履行法定的监管职责，而是履行职责不到位、不彻底，请求人民法院驳回公益诉讼人的第一项诉讼请求，被告诚恳地接受公益诉讼人提出的第二项诉讼请求，依据法律规定，被告将继续履行法定的监管职责。

【裁判结果】

法院经审理认为，《甘肃省河道管理条例》第二十四条规定“河道采砂应当随时转运或者清除砂石料、弃料堆体，随时复平采砂坑道，运输砂石的车辆按指定进出场路线行驶。汛期不得在河床堆放砂石料。河道采砂结束后应当及时清理、平整河道”。该条说明河道采砂行为是随时监管，也是检验河道采砂行为是否规范、是否需要采取执法手段强制监管的基本要求。因此，河道采砂水务管理机关是否合法实际履行了监管职责，要以采砂现场和现状没有破坏河流生态环境、没有安全隐患作为确认履行了监管职责的标准。

本案公益诉讼人提交的证据证实在公益诉讼人对河道采砂行为发出监管的检察建议之后，被告对河道采砂现场状况进行了巡查和整改，对部分砂场要求停止采砂、回填砂坑、平整河道、清除积水坑、清除阻水障碍物等，河道采砂整治，但是，公益诉讼人回访的证据又证实部分河段，仍然存在检察建议中提出的问题，公益诉讼人聘请的河道生态环境专家现场勘查评估意见，进一步说明了采砂现场现状、及不规范采砂将会造成的损害后果，证实了被告管辖的河道生态环境遭受侵害的状态、河道采砂现状和安全隐患仍然存在，与被告不全面履行法定监管职责有因果关系。判决确认被告某区水务局不依法全面履行水务管理河道采砂监督管理职责的行为违法，责令其全面履行水务管理河道采砂监管职责，依法继续规范整治辖区内河道采砂行为。

该案宣判后，当事人均未上诉，判决生效。

【争议焦点】

被告对部分河道进行的整治的行为，是否属于履行了法定职责。

【案例评析】

要准确定义这个问题要从两个方面考虑：

第一，被告进行的局部整治工作，能否认定被告已经履行了监管职责。无序采挖砂石会导致河势发生变化，对河道防洪安全有影响。按照《甘肃省河道管理条例》第二十四条采的砂石要随时转运、清除弃料堆体、汛期不得在河床堆放砂石料、河道采砂结束要复平采砂坑道，运输砂石的车辆按指定进出场路线行驶等，所以，对采砂现场随时监管，是水务管理行政执法的基本要求，河道管理机关是否实际履行了执法监管职责，要以采砂现场和现状符合法律法规的规定，没有出现破坏河流生态环境、没有安全隐患，作为履行了监管职责的判断标准。本案从查明的事实和执法依据看，当事人均认可现场采砂监管前后的现状，也证明被告履行职责进行了整治，但是，河道无序采砂的现状在部分区域仍然存在，认定被告履行了监管职责其行为合法缺乏事实根据，采砂现状反证了被告有“选择性履责”的情况，认定被告没有全面履行监管职责是恰当的。

第二，监管对象不要求有损害实际发生，但必须与履行职责行为有因果关系。河道内无序采挖砂石会导致河势发生变化，影响河道生态环境的自然平衡，只要监管的河道内存在规范性文件要求防范和纠正的行为，该行为没有纠正，则与监管职责有因果关系，可以认定行政机关不履行职责。就本案而言，公益诉讼人对河道采砂行为发出监管的检察建议之后，被告对河道采砂现场状况进行了巡查和整改，但是，公益诉讼人回访和聘请的河道生态环境专家现场勘查评估意见，又证明在部分河段，仍然存在采砂设备和运砂车随意停放、个别砂场洗砂台未拆除、废弃石料随意堆放，废弃砂坑、水坑未平整回填、未设置警示牌等问题，证实了河道生态环境遭受侵害的状态仍然存在，河道采砂现状对河道生态环境仍然存在安全隐患，该隐患与被告不全面、不依法履行监管职责有因果关系，被告应继续履行监管职责。