一、案情简介

2015年12月14日18时20分许，金某某驾驶重型仓栅式货车在国道316线上，与一男性无名氏（(身份、年龄不清，经过公告未找到受害人家属）发生碰撞，致无名氏受伤，无名氏在医院抢救期间，金某某和该车实际所有人高某支付了医疗费和丧葬费。交通事故认定书认定：金某某负主要责任；无名氏负事故次要责任。民政局救助站组织人员将无名氏埋葬。事故处理后高某从中国人民保险公司兰州分公司理赔到部分事故赔偿款。侦查期间，金某某给交警大队缴纳本次事故赔偿款6万元（现暂存于交警大队），案件提起公诉起后，法院判处金某缓刑。但由于目前我国法律对无名氏死亡赔偿诉讼主体没有具体规定，谁有权代替无名氏提出刑事附带民事诉讼无法操作，而且肇事者向交警部门提交赔偿费用后，保险公司只理赔无名氏身亡产生的医疗费、丧葬费，对于死亡赔偿金则认为无赔偿主体不予理赔。导致法院对于无名氏的人身权利无法保护，裁判难以在法律效果和社会效果之间寻找平衡。

二、实践中无名氏死亡后提起赔偿诉讼主体不明

侵权责任法第十八条规定：“被侵权人死亡的，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任。”最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第一条第二款已将人身损害赔偿案件中“赔偿权利人”限定为“因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。”据此，只有死者的近亲属才有权请求侵权人承担侵权责任，交通事故无名氏案件的赔偿权利主体仍为死者的近亲属。由于“无名氏”近亲属未出现，显然没有提出损害赔偿请求的适格主体。但实践中出现多起人民检察院、民政部门代替无名氏提起赔偿案件，有些法院对其诉请支持，有些法院以人民检察院、民政部门不是法律规定的赔偿权利人，与案件不存在民事管理义务关系，主体不适格为由不予受理或驳回起诉。那么，人民检察院、民政部门是否有权利代“无名氏”提出赔偿请求？
    2008年6月17日，《最高人民法院研究室关于人民检察院或者民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起刑事附带民事诉讼问题的答复》（法研【2008】80号）明确：“人民检察院或者民政部门不能代替死亡被害人近亲属提起附带民事诉讼。在刑事案件审理后，如果被害人的身份已被查明，其近亲属主张赔偿的，可以另行向人民法院提起民事诉讼。” 2010年12月9日，《最高人民法院关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》（【2010】民一他字第23号）进一步明确：“流浪乞讨人员因侵权行为导致死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。已经受理的，驳回起诉。”2011年10月9日，最高人民法院办公厅关于印发《全国民事审判工作会议纪要》的通知（法办【2011】442号）第六条【关于侵权责任纠纷案件】第（一）项再次强调：“关于侵权责任法实施中的相关问题”规定：“鉴于侵权责任法只明确规定被侵权人死亡，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任，没有赋予有关机关或者单位提起请求的权利，故侵权行为造成身份不明人死亡时，如果没有赔偿权利人或者赔偿权利人不明，有关机关或者单位提起民事诉讼主张死亡赔偿金的，应不予受理；已经受理的，应驳回起诉。”最高人民法院民事审判第一庭在其编著发行的《民事审判指导与参考》（总第46辑）刊登了文为“侵权行为导致身份不明的受害人死亡，民政部门等行政部门或者其他机构是否有权提起民事诉讼”的指导性案例，该指导案例也再次强调了最高人民法院民一庭意见：“因侵权行为导致流浪乞讨人员等身份不明人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门等行政部门或机构向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理；已经受理的，驳回起诉。” 2012年12月颁布的《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件中适用法律若干问题的解释》第二十六条规定，被侵权人因道路交通事故死亡，无近亲属或者近亲属不明，未经法律授权的机关或者有关组织向人民法院起诉主张死亡赔偿金的，人民法院不予受理。从以上规定可以看出，在我国目前的程序法立法背景下，提起单纯民事诉讼或刑事附带民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这里的利害关系是指民法上的直接的人身、财产上利害关系，即民事法律关系。而人民检察院、民政局与无名氏并不产生民事法律关系，交通事故侵权赔偿项目性质属于私法属性。如死亡赔偿金主要着眼于死者家庭可以预期的未来的收入减少或丧失的补偿，精神抚慰金主要着眼于死者家庭成员因受害人死亡所遭受的极大精神创伤的补偿。而这些项目的赔偿能够对其家庭成员或近亲属产生一定程度的经济、精神上慰藉，而对人民检察院、民政局则没有此效果。其作为原告提起诉讼，主体不适格。因此，人民检察院、民政局和不能作为无名氏死者的维权主体。

三、社会救助基金管理机构可以成为无名氏赔偿的诉讼主体

首先道路交通事故救助基金的公益性和中立性使其最适合成为维权主体。国家救助基金设立的目的就是对交通事故中的伤亡人员进行救助,而社会救助基金管理机构作为与交通事故完全无关的第三人,对肇事者和受害人都持中立立场,由其担当替无名氏维权的权利主体“最为契合救助基金的精神和本义”。

其次道路交通事故社会救助基金管理机构成为代替无名氏请求赔偿的主体有相关法律依据。2010年1月1日财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部颁布的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第二十四条规定:“救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后,应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿”。《甘肃省道路交通事故社会救助基金管理办法》第二十条第二款规定“对无主或无法确认身份的死亡人员遗体，由公安部门按照有关规定处理，其损害赔偿款由当地救助基金管理机构提存保管”。第二十五条第一款规定：“救助基金管理机构根据本办法垫付的抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿”。《甘肃省道路交通安全条例》第七十一条规定：“ 交通事故死亡人员身份无法确认的，身份按照城镇居民认定。赔偿费用由道路交通事故社会救助基金管理机构保管，待死亡人员身份确定后转交赔偿权利人。赔偿权利人可以按本条例第七十条的规定追偿死亡人员被扶养人的生活费”。 从以上规定可以看出地方性法规、政府规章性质的救助基金管理条例、办法，赋予了道路交通事故社会救助基金管理机构代为代为进行追偿，并保存无名氏死亡赔偿款的权力，使救助基金管理机构成为了代替无名氏请求赔偿的主体。而且在具体案件处理时事故赔偿款无论是交警部门收取或是法院收取，都是要转交道路交通事故社会救助基金管理部门。因此，由道路交通事故社会救助基金管理机构作为原告替无名氏索赔维权最符合法理和法律的规定, 最适合担任代无名氏维权的角色。 

四、对无名氏交通肇事死亡赔偿制度的建议 

古语云“法乃公器,民为邦本”。对无名氏及其家属等弱势群体的保护,是化解社会矛盾、保障人权、构建中国梦的要求,更是时代和法治进步的要求。因此尽快完善立法，建立制度来避免立法的不规范带给当事人、司法机关和相关人员困惑与障碍，让法律形成一个良性的循环体系，来确保法律面前真正的人人平等，是我们立法、司法实践亟须解决的问题。因此，建议立法明确规定道路交通事故社会救助基金管理机构可以成为无名氏赔偿的诉讼主体。同时公安交警部门要做好无名氏照片、指纹、DNA等个人身份信息的登记保存工作,建立死者身份档案资料,以供查找无名氏家属。对于已侦结的无名氏死亡损害赔偿案件,公安交警部门应向肇事者及其投保的保险公司发出赔付通知书,要求其将赔偿款赔付给社会救助基金的账户。如若肇事者及其投保的保险公司不予赔付，社会救助基金管理机构应负责向法院起诉,在法院判决生效后,按期提出执行申请，并对无名氏的赔偿款依法保存。如日后“无名氏”民事利害关系人出现即依法将赔偿款转交“无名氏”的法定继承人。若超过法定最高时效20年后仍无人认领，视为无主财产充入社会救助基金服务社会。