我国在确立两审终审的审级制度时，为避免审级偏少可能出现的对司法公正的负面影响，三大诉讼法均强化了再审程序，以对可能出现的错误裁判设置一个必要的补救程序，为司法公正增加一道保护的屏障。然而，当前社会结构已经发生了深刻变化，司法实践中大量案件进入再审程序，而再审程序的审级多元化致再审多渠道、无限制启动，不仅破坏了程序应有的终结性、不可逆转性和安定性，也损害了法院裁判的严肃性和权威性。目前，虽经多次改革，但现行审判监督程序仍不能完全适应新形势的需要，故改革检讨我国再审程序势在必行。
一、我国再审制度的形成与作用
再审制度在各个不同的历史时期对人民法院的审判工作都起到了重要的作用，为人民法院纠正和评反了大量的冤、假、错案。
在三大诉讼法施行前，各级人民法院在审判业务中没有一个比较完整的规范的审理申诉案件的程序，没有专门审理的机构和人员，没有再审制度。对于申诉案件处理，只有按照当时的法律、法规和政策受理和解决，并且当时的申诉案件大都是刑事案件。这种做法纠正和评反了在许多建国初期镇压反革命中的冤、假、错案，“反右”时期的冤、假、错案，“文化大革命”中的冤、假、错案。这种处理申诉案件的做法，经过几代法官的审判业务经验积累，形成了今天的再审制度。自从1979年10月1日刑事诉讼法施行后，才开始有了刑事再审制度。各级人民法院设立申诉庭后，才有专门审理再审案件的审判机构和审判人员，审理申诉刑事案件。继刑事诉讼法后，民事诉讼法、行政诉讼法也相继实施，结束了历史上再审制度的空白。从此，我国的再审制度才开始逐步走上正规化、程序化和法律化。
再审制度是一项司法救济的法律制度，是人民法院坚持有错必纪的原则在审判工作中的体现，通过司法救济，纠正了确有错误的已经发生法律效力的判决、裁定及民事调解协议，纠正人民法院判决、裁定及民事调解协议已经发生效力的冤、假、错案，如呼格吉勒图案等众多错案就是经过再审得到纠正。笔者所在地中级法院从2013年1月至2015年12月，共审理再审案件21件（其中检察院抗诉9件，当事人申请再审后，经省法院指令再审12件），从上万案件相比，再审案件数量并不多，基本体现了其为非常救济程序的特点。经审理，维持原判6件，占结案数的28.6%；改判8件，占结案数的38.1%；发回原审法院重审2件，占9.5%；指令审理2件，终结再审程序2件，调解结案1件。从效果看，对错误裁判的再审，体现了诉讼的公正与程序的正义。
二、目前再审制度存在的问题
再审程序是具有监督性和补救性的特殊审判程序，不可否认，再审制度的设立为纠正错误的生效裁判提供了必要的途径，也确实使一大批错案通过这一途径得以纠正。 但它固有的缺陷已日益引起人们的重视，三大诉讼法虽对再审制度的做了相应的修改，但有些规定还是不适合形势发展的要求，造成了当事人多次申诉和上访，给社会带来了一定的不稳定的因素，甚至有的案件导致了刑事案件小案转化为大案，民行事案件转化为刑事案件。
（一）三大诉讼法中没有设立单独的再审程序
当前，三大诉讼法中均未设立独立的再审程序。《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百四十五条规定：人民法院按照审判监督程序重新审判的案件，由原审人民法院审理的，应当另行组成合议庭进行。如果原来是第一审案件，应当依照第一审程序进行审判，所作的判决、裁定，可以上诉、抗诉；如果原来是第二审案件，或者是上级人民法院提审的案件，应当依照第二审程序进行审判，所作的判决、裁定，是终审的判决、裁定。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条规定：人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。《行政诉讼法》及2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对审判监督案件适用的程序未作明确规定。
从以上规定可以看出，现行法律并未设立独立的审判监督程序，而是依据案件的原审级别适用普通一审程序或二审程序。这种规定，忽视了再审程序的特殊性和再审案件的复杂性，也不符合再审程序的设置需求。
（二）民事再审程序启动主体、审级多元化
终结性是司法的重要特征，再审功能的极大扩张严重破坏了司法的终结性。根据我国现行诉讼法的规定，再审程序除基于当事人再审申请发生外，还可基于法院和检察院的职权发生。这在各国诉讼立法上十分少见，西方国家通常仅规定当事人有权提起再审，法院和检察院一般不能成为引起再审程序发生的主体。并且在现实生活中，人大的个案监督、党政部门的过问甚至新闻媒体的介入都可能促使再审程序的启动。另外，根据民诉法第二百零五条规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出，有民诉法规定的其他情形的知道或者应当知道之日起六个月内提出，而对于法院决定再审或检察院自己提起抗诉的，民诉法未在期限上予以限制，这就意味着只要发现裁判有错误，那么不管已过去多长时间，法院和检察院都有权启动再审程序。
同时，再审的审级也无限制。根据我国民诉法的规定，当事人对生效裁判可以向原审法院申请再审，也可向上一级法院申请再审；本院、上级法院、最高法院都有权发动再审程序；最高检察院、上级检察院、同级检察院也都有权直接或间接地启动再审程序。实践中，也有当事人放弃程序中的二审上诉权，待一审判决生效后申请再审的这种“不打二审打再审”的行为，这不仅不符合审级制度应有的价值与功能，还极大的损害了生效判决的公信力和司法权威。
（三）民事再审案件多由原审法院审理
民事诉讼法第二百零四条第二款规定：因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理，但当事人依照本法第一百九十九条的规定选择向基层人民法院申请再审的除外。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，由本院再审或者交其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。从当前实践看，再审案件大多由原审法院审理，存在诸多弊端。如，当事人的排斥心理。当事人申请再审，就是对原审裁判的公正性和原审法院本身的公正性产生怀疑，如果仍把案件交其审理，当事人难以信服。再如，不利于审判监督职能发挥。由原审法院再审，一方面原审法院对案件的认识难以在短时间内提高，客观上不利于纠正错误，另一方面负责再审的法官存在畏难情绪，其若对本院其他法官办理的案件进行改判，也存在不愿得罪人的心理。
（四）刑事诉讼中未设立当事人申请再审制度
目前，民事诉讼中和行政诉讼中均设立了当事人申请再审的制度，但刑事诉讼中当事人没有申请再审的权利。刑事案件当事人如果认为原审判决存在错误，只有通过申诉的渠道。《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百四十一条规定：当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉。但从本质上说，申诉不是一项诉讼权利，它只是当事人（或法定代理人、近亲属）提出对生效裁判审查处理的请求，是一种民主权利。对申诉的审查处理没有法定程序，也不属于诉讼程序，实践中比较混乱。如申诉应由哪个部门审查，审查后应作出何种文书等均不明确，导致当事人的合法权益得不到有效保护，重复申诉屡见不鲜。目前法院刑事申诉案件多由原办案部门审查，审查后认为申诉意见不成立的，向申诉人作出书面答复。申请再审制度与申诉不同，它是一种诉讼活动，当事人向人民法院提出再审申请后，即进入了诉讼程序，人民法院应严格依照法律规定进行审查，并作出裁定是否提起再审。设立刑事申请再审制度，也将进一步规范刑事信访活动，加快推进法制化进程。同时，形成三大诉讼法统一的制度设计。
（五）刑事诉讼法对再审法院适用程序规定不明
《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百四十二条规定：当事人及其法定代理人、近亲属的申诉符合下列情形之一的，人民法院应当重新审判。该条规定了重新审判而不是再审，导致诉讼程序上的模糊或混乱。刑诉法对二审案件因事实不清或证据不足的，可以裁定撤销原审判决，发回原审法院重新审判，此处明确重新审判应适用一审普通程序，但第二百四十二条也规定了重新审判，使两种程序适用中产生混乱。如当事人向原作出生效裁判的上一级法院申诉，上级法院要求下级法院重新审判，此时难以判断是再审程序还是普通程序发回重审案件。
（六）再审案件多发回重审
在再审案件的审理过程中，由再审法院直接裁定撤销原判发回重审，其初衷在于保障同一审理程序中案件处理的完整性，不至于遗漏作为案件整体必不可少的部分，从而保障部分当事人程序上的利益。但是，再审案件被直接发回重审，造成严重浪费司法资源，也有可能成为部分当事人拖延诉讼的手段，由此可能侵害另一部分当事人程序上的利益。因此应严格限制再审案件发回重审。首先，再审程序不是普通程序的第三审，它是正常审级制度之外的保障性程序，也是纠错程序，案件经过原一审、二审裁判后，如果确有错误，应当在再审程序中予以纠正。对原判认定事实错误或认定事实不清的，应当在再审程序中予以解决，不应发回重审；其次，对于原审程序遗漏必须参加诉讼的当事人或者原裁判遗漏诉讼请求等类似情形，最高人民法院或高级人民法院应裁定将案件直接交由原一审法院再审，避免经中级法院审理后又发回重审。
（七）当事人不易获得再审程序的救济
在现行再审制度下，当事人申请再审不具有诉权性质，更不具有上诉权利那种发动审判程序的功能，是否再审要由法院决定，法院在是否提起再审与何时提起再审方面自由裁量权很大，而法院为了维护自身形象和减少工作量，当然是尽量不提起再审，因此尽管当事人申请再审的案件数较多，但真正能够进入再审程序的很少，进入再审程序后改判的更少，并且当事人为了使案件进入再审程序，往往要花费大量的时间和精力。另外是否提起抗诉也要由检察机关决定，实践中检察机关提起抗诉的案件数量相当有限，这些都使得当事人得到再审程序救济的机会微乎其微。
（八）民事行政案件检察院抗诉有诸多弊端
在正视民行抗诉制度积极作用的同时，我们也同样不可忽视该制度在司法实践运行中存在的问题和困境，其既有制度性的缺陷，如抗诉机关在开庭审理中的地位和职能不明确等，也有实践操作中的异化，如为完成考核指标，“揽案源”、“滥抗诉”等。
首先是抗诉机关的介入使当事人之间的诉讼能力失衡。在民事行政诉讼案件中，立法机关通过立法技巧使当事人处于一种平衡的诉讼法律关系状态，而这种平衡的诉讼法律关系又主要表现在对各方权利义务的配置上。但当检察机关以抗诉机关的身份介入民事行政案件后，情况则发生了变化。如检察机关依职权调查证据，就形式而言，是在帮助申诉人举证，就客观后果而言，检察机关的调查取证行为与申诉人的利益存在一致性。因此，检察机关的调取证据行为，存在制度性地“偏袒”申诉人，使双方的诉讼能力失去了原有的平衡状态。其次是抗诉机关在庭审中的地位不明确。一是抗诉机关调查取得的证据在庭审中如何质证，能否直接采用。目前法律对抗诉机关调查的证据如何出示、质证，均没有明确规定。抗诉机关认为，对于自己调查取得的证据，在庭审中可以由出席法庭的检察人员出示，也可以由人民法院的审判人员出示，经过质证，只要该证据能够证明案件事实，法院就应依法采用。但法院持不同观点，从与审判监督庭的同志座谈看，多数同志倾向于抗诉机关可以向法庭提交其调取的证据，但不能参与质证。二是出席法庭的检察人员在庭审中能够参与哪些诉讼活动。检察机关认为，根据《办案规则》第四十五条的规定，其有宣读抗诉书、发表出庭意见、发现庭审活动违法向再审法院提出建议的三项任务。从实践看，赋予抗诉机关宣读抗诉书没有异议，但对发表出庭意见存在分歧，有的法官认为，抗诉书即代表了抗诉机关的出庭意见，宣读了抗诉书，即发表了出庭意见，若允许抗诉机关进一步对抗诉意见做说明或与当事人辩论，那其则等同于申诉人了。有的法官认为，可以有限允许抗诉机关对抗诉书做进一步阐释，对当事人的质疑予以回应。第三，在检察机关的抗诉书中，经常有诸如“经本院审查认为，原审判决错误”的字样。事实上，原审判决是否错误只有通过法院的再审才能作出结论，检察机关虽然具有司法监督权，但并不能对人民法院的生效裁判直接作出结论性意见。这种结论性的意见往往造成以下后果：一是法律文书效力的混乱。人民检察院作出的抗诉书也是一种法律文书，一经作出，即具有法律效力。抗诉书认为法院的生效裁判错误，而当再审后如果认为原判决正确，维持原判决，那么两份生效的法律文书哪个具有更高的效力呢？还是两个都有效？二是引起当事人对法院的不信任。实践中，经常有当事人质问：检察院是监督机关，连检察院都认为你们错了，怎么就是不改呢。法官再向当事人解释，很难取得当事人的理解。第四，不科学的考核指标导致抗诉权异化。司法实践中，有的检察机关办案人员为了追求绩效考核目标，与当事人或者其代理人“打招呼”，故意不选择上诉程序，而将判决、裁定拖延至生效后，再行提起抗诉。究其原因：一是法律规定了法院“应当”裁定再审检察机关提出抗诉的案件。二是缺乏对错误抗诉的责任追究机制。抗诉错误或者办案人员基于利己因素滥用抗诉权，也不必为此承担任何法律责任，即检察机关提起抗诉不需要考虑任何风险成本。
三、解决问题的思考
三大诉讼法施行后，再审制度虽然为审判业务、司法实践起到了一定的积极作用和救济作用，并且也取得了一定的成效。但目前的再审制度还不能适应形势发展的要求，再审制度应当进行改革。
（一）设置独立的再审程序
再审程序的特殊性决定了其不能简单地适用原一审、二审的程序，再审程序客观上存在着独特的审理任务和范围，也应有相对应的审理方式和结局，应专门设立再审程序，凡再审的案件，一律适用再审程序。科学设置再审审理程序，内容包括以下几个方面。
一是再审的审理范围不仅严格限制在原审范围内，还要严格限制在申请人的申请范围内。这样的强调是出于既要实现再审程序纠错的功能，又要维护程序安定、维护生效裁判的既判力，以实现实体和程序双重正义。二是法院不得自行启动再审程序。法院在再审程序的角色扮演仅仅是居中裁判者，不得民事诉讼属私权纠纷问题，法院主动介入私权领域的纠纷，有悖司法中立原则。当前，对法院依职权启动再审程序的审理范围问题，现行的立法没有规定，司法实践多是坚持“有错即纠正”的做法。只要法院依职权启动再审的案件，绝大多数情况下再审法院都是全面审查，这样一来既破坏生效裁判的既判力，又破坏程序安定，也损害了当事人的私权处分的自由。三是建立刑事当事人申请再审制度。当事人认为原审裁判损害其合法权益的，可以向作出生效裁判的上一级人民法院申请再审。上一级法院应组成合议庭进行审查，经审查，应当再审的，裁定再审；不应当再审的，裁定驳回再审申请。如此规定，也与民事诉讼法、行政诉讼法一致。使刑事申请再审进入诉讼程序，解决申诉难、滥申诉。四是用制度规制当事人弃上诉转申请再审的行为。对没有经过上诉而申请再审的案件，比照上诉的有关规定，缴纳一定的受理费，并预收一定的邮寄费用，如果法院决定启动再审程序进行审理，申请再审人则应缴纳一定的诉讼费用，数额不能低于上诉费用的下限。申请再审人如果不缴纳申请再审费用的，可以按撤回再审申请处理而终结申请再审程序，从而从经济利益上断绝当事人放弃上诉专注再审节省诉讼费用的不良动机；对上诉后又撤回再审申请的案件，区分情形，对二审中双方达成调解协议后上诉人撤回上诉的案件，因被上诉人反悔导致上诉人申请再审的，由被申请人缴纳受理费，并赋予强制执行力；对二审中上诉人撤诉后又申请再审的，缴纳二审退还的受理费应作为再审审查立案的前提条件。五是再审一身终审制原则。事实上大部分经过再审的案件也无法终结，由于再审发动的任意性，司法终局性的丧失，随之而来的是司法权威的丧失，也有可能带来更大的裁判不公、资源浪费。解决此问题，可以借鉴国外立法，以同一理由就同一案件一般只能提起一次再审，再审裁判是终局性的，再审案件一律一审终审制。对申请人超过一次以同一案或同一理由或者同一请求事项申请再审涉及的范围，法院不再予以审理，直接驳回申请。这样可以避免无限申诉、无限再审、浪费司法资源、增加诉累以及冲击司法公信力。
（二）再审案件由作出生效裁判的上一级人民法院审理
目前，我国的审判监督程序完全可以纠正两级审判中的错误的观点犯了致命的逻辑错误，再审程序只能作为生效裁判的救济程序，相对于二审、或者三审来讲是非常救济程序，在绝大多数情况下，应当备而不用。克服裁判不公，纠正错误判决应当在审级制度中解决，动辄就使用非常救济程序，就会使非常救济程序演变为普通救济程序，也扩大了终审不终的现象。
对申请再审是否一律“上提一级”管辖有两种不同意见。一种意见认为，最高人民法院和高级人民法院目前面临案件数量激增、办案人员不够的局面，他们疲于办理大量的申请再审案件，制约了监督与指导职能的发挥。同时，也加大了当事人申请再审的诉讼成本，不少当事人为了申请再审，只好请律师到省会、到北京，不但耗时费力、增加经费支出，也造成国家审判资源的浪费。有的当事人考虑到诉讼成本，不愿到上一级法院申请再审。故对发生在公民之间的案件或当事人人数众多的案件也可以向原审人民法院申请再审。另一种意见认为，从审级考虑，当事人更愿审级越高权威性越高、越公正，故都愿意在上级法院申请，已经对一审法院不相信，也更希望上级法院审理，实践证明，民诉法修改后，再审案件在原审法院申请的少，原审法院再审后也基本百分之百上诉，故一概“上提一级”管辖更符合实际。笔者也同意第二种意见。对于第一种意见中的顾虑可以通过审级改革改变。一是科学定位各级法院功能。基层法院处在解决矛盾的第一线，是化解纠纷、案结事了的主体，中级法院是二审终审、定纷止争的主体，高级法院是申诉审查、依法纠错以及区域司法统一的主体，最高人民法院则是审判指导、统一司法的主体。一审案件基本由基层和中级法院受理，高级人民法院和最高人民法院一般不受理一审案件。二是对申请再审上提一级审查，应当进行适当限制。首先要扩大不得申请再审的案件类型。在现行规定的基础上，进一步明确上一级法院依照审判监督程序申请再审和审理以后维持原判的案件，最高人民法院依照监督程序审理的案件，以及检察机关作出不予受理和不予抗诉的案件，当事人不得申请再审；其次限制申请再审上提一级的类型，对一审裁判生效前，当事人没有提出上诉的案件，已经调解结案，而且也没有第三人提出权利主张的案件，规定当事人应当向原审法院申请再审，以避免大量社会矛盾上移。再就是要把申请再审的次数限定为一次，以防止当事人的反复再审，浪费有限的司法资源，冲击现有的社会经济秩序。这种设想会有致使高级法院和最高法院再审案件激增的顾虑。
（三）严格限制再审案件发回重审
在再审案件的审理过程中，由再审法院直接裁定撤销原判发回重审，其初衷在于保障同一审理程序中案件处理的完整性，不至于遗漏作为案件整体必不可少的部分，从而保障部分当事人程序上的利益。但是，再审案件被直接发回重审，造成严重浪费司法资源，也有可能成为部分当事人拖延诉讼的手段，由此可能侵害另一部分当事人程序上的利益。因此应严格限制再审案件发回重审。首先，再审程序不是普通程序的第三审，它是正常审级制度之外的保障性程序，也是纠错程序，案件经过原一审、二审裁判后，如果确有错误，应当在再审程序中予以纠正。对原判认定事实错误或认定事实不清的，应当在再审程序中予以解决，不应发回重审；其次，对于原审程序遗漏必须参加诉讼的当事人或者原裁判遗漏诉讼请求等类似情形，最高人民法院或高级人民法院应裁定将案件直接交由原一审法院再审，避免经中级法院审理后又发回重审。
（四）建立民行抗诉案件科学评价机制
如前所述，检察院也要尊重当事人的意思自治原则，对当事人未主动申请再审的民事案件，不应主动抗诉，但生效裁判损害国家利益和社会公共利益的除外。抗诉机关在申诉审查阶段恪守“中立”，要准确界定抗诉机关的诉讼地位和任务。民行案件抗诉机关，在民行再审案件中具有双重身份，既是再审程序启动者，也是再审诉讼监诉人。启动者身份，再审程序一旦启动，其职能即完结，监诉人身份，其贯穿于再审程序始终，但其又是超脱于原、被告双方利益而仅代表国家利益、社会公共利益的第三方。就法院而言，应将抗诉后改判指标单独提取，单独作为一项考核指标，以正视民行抗诉制度的正当价值；就检察机关而言，要调整一些不科学的考核指标，防止少数检察人员为追求绩效而“揽案源”、“滥抗诉”。
