法治的本质是权力与权利、权力与权力的合理高效配置。在西方国家，以实行“三权分立”的政治体制，达到系统机制的互相制约与平衡。而我国，随着法治理念日益深入人心，法治进程不断完善，法律必将越来越突出的体现其应有之价值——即合理约束、限制权力；有效维护、保障权利。

一、厘清审判组织与审判权之概念内涵及其内在联系

对概念的准确理解和把握，是对理论进行探索的前提，也是能在实务中正确引用的保证。因此，科学界定审判组织与审判权的概念是我们探析审判组织与审判权运行的逻辑起点。

（一）概念之界定

1.审判组织

审判组织是审判活动的主体，是人民法院审判案件的法庭组织形式，主要有独任庭和合议庭。在我国，审判委员会也具有审判组织的性质。姚莉教授指出，在我国的法制语境中，审判组织有广义和狭义之分。狭义的审判组织是指人民法院审判案件的具体组织形式，主要包括独任庭、合议庭和审判委员会;广义的审判组织包括审判活动中具体作出裁判决定的主体，以及这些主体所依附的组织构建，即合议庭、独任庭、审判委员会，以及为这些组织和构成这些组织的法官提出制度性构架的法院。通常意义上我们所理解的审判组织是狭义的。

2.审判权

我国现行宪法第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”；第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权”；可见，审判权与立法权、行政权一样是国家权力的重要组成部分。《辞海》中把“审判”解释为“法院对案件进行审理与判决的合称”；将审判权解释为：“法院根据法律规定审判案件的权力，是司法权的重要组成部分，也是国家权力不可分割的部分。”以《辞海》的解释看，审判权是司法权的一个种概念，是对案件进行审判的一种国家权力，也是司法权的核心。我国学者通常认为，司法权即法院的审判权，司法就是法院行使审判权的活动，即法院作为中立的裁断者，以公开的方式主持听证和裁断纠纷的活动。

（二）审判组织与审判权之间的关系

审判权属于专业权力，其权力的来源基于法律规定，其作为一项国家权力和权威，自然要具备其行使的主体、作用对象和运行的过程。审判权的行使必须依靠有形的载体来完成，审判组织就是为了审判权的运行而构建的权力主体。以审判组织的职能看，其角色定位具有独立性，每个法官都信仰法律，独立裁判、承担权责；以法院审判权的专业定位来看，审判组织应具有平权性，其应具有决定审判工作以及相关行政事务的权力，以便最大可能维护公平正义。

通过上面对概念的明确界定，也可明了，审判组织是国家审判权存在的具体组织形式，审判组织的活动就表现为审判权的行使过程，审判组织存在的目的，就是使国家审判权得以实现。

二、审判权运行机制中审判组织之现状透视

（一）独任审判员与审判权运行

1.我国独任审判员适用的基本规定

独任庭是指由审判员一人审判案件的组织形式。《人民法院组织法》第9条第2款规定:“…简单的民事案件，轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以审判员一人独任审判。”《刑事诉讼法》第147条规定：“基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员1人独任审判。”《民事诉讼法》第40条第2款规定：“适用简易程序审理的民事案件，由审判员1人独任审理。”第161条规定:“依特别程序审理的案件，实行一审终审。选民资格案件或者重大疑难的案件，由审判员组成合议庭审理，其他案件由审判员一人独任审理。”

综上，在民事诉讼中，独任庭仅限于审理简单的民事案件和一般非诉案件，且仅限于基层人民法院;在刑事诉讼中，独任庭仅限于审理依法可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，检察机关建议或同意适用简易程序的，告诉才处理的案件或者轻微刑事案件。

2.独任庭存在之必要

第一、节约审判资源,提高审判效率。依经济学的理论，任何资源都是有限的，司法资源也不例外。一定时期国家对司法的投入总是有限的。因此，理所当然，我们应在不违背公正的前提下，尽可能节约审判资源。独任制使用程序简洁，有助于人民法院提高办案效率,合理安排办案力量,缓解案多人少的矛盾。

第二、有利落实错案追究，强化职业责任。无需讳言,因我国实行案件承办人制度, 致使“陪而不审”的现状习以为常，由此不仅使当事人的合法权益难以得到保障，更对司法公信产生威胁。独任审判可将“形合实独”的合议形式除去伪装的外衣,将错案追究等法官责任制度落实到位,加强法官执业监管,最大程度保证司法公正与效率的有机统一。

第三、增强法官办案能动性，提升法官职业荣誉感。司法独立的本质是法官独立。独任审判使法官单独对审理的案件负责，有利于增强法官个人对司法的情感，调动其审理案件的积极性，其在案件审理中体会到的成就感和自豪感，使其热爱自己所从事的职业，从而有利于提高案件的审判质量。

3.我国独任庭运行过程中存在的问题

第一、适用范围狭小，阻碍充分发挥其独特优势。

独任庭审理案件比较高效，但是我国法律却严格控制了采用独任庭审理案件的范围，这使得很多案件不能适用独任制审理，不利于节约司法资源。在大陆法系国家，独任法官既可以主持简易程序，也可以主持普通程序。而在我国的司法实践中，将独任庭与简易程序相捆绑，凡是适用简易程序的案件都采用独任制，凡是适用独任制审判的案件都适用简易程序，这大大缩小了独任庭的发展空间，既不利于独任制的发展，也不利于保护诉讼当事人的合法权益。[1][①]

第二、法律没有明确规定独任庭向合议庭的转换，造成转化时的混乱。

根据我国民事诉讼法的规定，独任庭审理案件的期限为3个月，其在审判案件的过程中发现案件重大、复杂的，可以转化成合议庭审理。由于我国法律对独任庭向合议庭的转换没有明确具体的规定，欠缺司法程序，独任审案件可以“自然而然”的转化为合议庭审理的案件，延长审理期限。这既没能达到独任制节约诉讼资源的目的，也容易使当事人因感到程序混乱而无所适从，从而影响法律的安定性和裁判的权威性。

（二）合议庭与审判权运行

1.合议庭职责之应有内涵

合议庭是指由审判人员数名，组成审判集体代表法院行使审判权的审判组织形式。其是世界各国法院最主要也是适用最为广泛的审判组织形式。由其概念可知设置合议庭的初衷表现如下：

第一、合议庭行使审判权过程中，其参与主体呈现多元化，多人共同审理案件，共同查证案件事实、共同商定法律引用、共同讨论做出裁决，以发挥集体智慧，使对事情的认识更全面、更深刻、更准确，从而做出公正合法合情合理的判决。在英美法系国家，合议庭成员的共同决策范围有所不同。一般情况下，陪审团认定案件事实，职业法官决定案件的法律适用。而在大陆法系国家，合议庭不管是由职业法官组成还是和陪审员共同组成，其在案件审理、评议和判决过程中，都集体决策，享有同等的表决权，共同评议案件事实、法律适用。

第二、保证审判权运行独立。独立审判原则是国际通行的司法原则。独立审判不仅仅是指其他行政机关、个人、团体对审判不加干涉，而且也要独立于法院内部，既不受法院外部任何组织和个人的干涉，也不受法院内部行政领导、其他合议庭和法官及其他人员的干涉。

2.我国司法实务中合议庭的运行现状

第一、合议庭组成缺少明确规范。法律对其只做了大概规定，没有细化具体的操作规程。这给实务中从抽象法条引用到具体个案时创造了太多随意的空间，给实务操作带来一定困难。实践中，不少法院并未严格按照法律规定组成合议庭，开庭前临时凑齐审判员或随意更换合议庭成员的情况时有发生。

第二、审判长行政化严重。我国民事诉讼法规定，合议庭审判案件时，由院长或庭长指定合议庭成员中的一人担任审判长，院长或庭长参加合议庭的，自己担任审判长。一般情况下，审判长既是合议庭审理案件的临时负责人，又是合议庭的首席法官，其基本职责是主持庭审和组织案件评议。案件审判结束以后，合议庭即自动解散，审判长职权随之终结。

第三、合议庭的整体作用未能有效发挥。庭审前一般由承办人一人阅读案件材料，了解案件基本情况，送达诉讼文书，拟定调查提纲，从事必要的调查、询问工作等。在庭审时，一般由承办人对案件的实体性问题进行调查，主持调解活动。其他合议庭成员庭审时则往往心不在焉、应付了是，实践中只是达到了形式上的合议。

第四、评议中承办法官的观点占主导地位。法律对合议庭的评议内容与过程并没有作具体规定，造成了其在评议案件时随意性太大。实践中，除了承办法官对案件最为熟悉外，其他合议庭成员一般不愿在此案件上多花精力了解，更不会作深层次思考。故在案件讨论时，一般由承办人提出关于事实认定与法律适用的初步意见，并发表自己的看法，其他成员主要围绕着主办人的意见讨论，或者直接就附和承办人的意见。

第五、裁判结果体现承办人个人意志明显。裁判结果作为合议庭独立审判权的最终体现，应由合议庭全体成员按照少数服从多数的原则共同讨论作出。而在实践中，并未达到合议要求，裁决一般由承办法官做出，其他合议庭成员基本没有自己的意见，也很少审阅，更不用说判决书中体现合议庭的不同意见，其实质是一人独判。

综上所述，从合议庭的整个运作过程来看，我国合议庭实际实行“承办法官制度”，即在合议庭全体成员共同参与、集体决策的表面现象下由案件承办人唱“独角戏”，基本由承办人决定着案件的处理结果，合议庭其他成员的作用严重虚化，合议庭成员只有形式上的平等，而没有实质上的平等，从而使合议庭的独立成为承办人一人的独立，也造成了合议庭“形合实独”的状况。

（三）审判委员会与审判权运行

1.审判委员会的组成与运行

审判委员会是具有中国特色的司法制度。大陆法系和英美法系国家均没有类似的制度。从本质上看其是我国人民法院内部对审判工作实行集体领导的组织形式。

相关调查表明，基层人民法院审判委员会的组成一般均由法院院长、副院长和主要业务庭庭长、行政部门的领导组成。普通法官担任审判委员会委员的情况比较少。中级以上的法院也是如此。 由此，业务能力强但行政职务低的优秀审判人员则可能被拒之门外。而且审判委员会委员的任职一般长期固定不变，有的一直任职到退休。

从审判委员会的运行方式上，法律并没有明确界定什么是“重大、疑难、复杂”案件，基于我国审判人员业务水平参差不齐，有些因审判员个人理解不到位而认为疑难、复杂便提交审委会的案例在事务中也比较常见。致使案件进入审判委员会的案件随意性、任意性较强。在实际操作中，不仅仅合议庭可以将案件提交审判委员会讨论，院长、庭长签发裁判时认为案件重大、疑难，或不同意合议庭意见的，也可以提交审判委员会，其启动程序是不规范的。

从审判委员会的运行程序上，我国现行法律对其工作制度、议事规则的规定过于原则，缺乏科学规范的汇报、讨论、调查、辩论、表决、异议的可操作性规程。审判委员会讨论决定案件时，委员一般只听取承办人的介绍和汇报，因为委员对案件了解不深入，所以很少能真正掌握案件事实，也就提不出自己对案件的不同意见。

2.审判委员会存在的问题

审委会的运作程序中存在的问题，是我国审委会制度所存在的最为根本的缺陷，这主要是基于审委会讨论案件的程序缺乏公开透明性、人与案缺乏关联性，案件讨论缺少专业性。具体表现在它违反了一些基本诉讼制度和诉讼原则，也表现在它的许多工作制度主要源自于习惯，缺乏理性分析。

第一、违背审判公开和直接审理原则

审判公开是人人共知的原则，但是，审委会讨论案件是保密的，讨论时除了汇报人和必要的记录人员外，其他人不准进入会议室，更不用说旁听、报道，很显然这是与审判公开原则相矛盾的。此外，审委会讨论案件时诉讼当事人并不在场，一般不展示证据，审委会委员亦不直接听取当事人的陈述和辩论、辩护，仅仅是听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的案情报告来作出判决。这又和直接言词原则相悖，尽管最近两高联文下发了检察长列席审判委员会制度，但实践中，检察长列席审委会仅限于重大案件和法检两院之间有争议的案件，列席案件的范围仍然很狭窄。

第二、审委会割裂了审理权和裁判权。

需经审委会讨论决定的案件，审理者是合议庭或独任审判员，裁判结果决定者则是审委会，这样造成审、判分离，合议庭“审而不判”，审委会则是“判而不审”。这类似于“看病的医生无权开处方，开处方的医生却不看病”。这类现象严重影响了法官的积极性和创新精神，从实质上影响到审判的质量。

第三、审判委员会行政色彩浓厚。

法院体制的行政化是我国法院体制的一个明显特点。审判委员会的行政化就是我国法院行政化的突出表现。从性质上看，审判委员会是我国法院内部的最高审判组织，具有领导性。从目的来看，审委会的成立是为了从原则上和政策上加强对审判工作的指导。从委员选任上看，又与行政级别挂钩，审判委员会委员很大程度上也被看做是一种政治待遇。从工作方式上看，其听取案情汇报，研究讨论案件，并对合议庭作出指示，具有行政化的特色。从以上几点来看，审判委员会带有很强烈的行政色彩，是司法行政化的表现。

第四、审判委员会缺乏专业性。

审判委员会主要是由院长、副院长及各业务庭庭长组成的。由于每个人主管和擅长的业务领域不一致，这就会产生某些专业案件，一些委员不熟悉的情况。这样很容易降低案件讨论的质量和效率，不利于审判委员会决策的高效、高质量。

三、制约我国法院审判组织运行的其他因素

（一）人员业务素质参差不齐

我国法院的组成人员主要由复转军人、机关、企事业单位、工厂招调人员，还有大学毕业生组成，三分之二的法官是在九十年代之前前进入法院的人员，他们尽管具有丰富的经验，但缺乏深厚的法学理论功底；九十年代以后进入法院的工作人员，大都比较年轻，学历较高，但司法实务经验不足。1998年进行法官等级评定也并未以工作人员的专业水平为依据。由于历史的形成，我国基层人民法院审判组织组成人员素质结构参差不齐，整体素质低，普遍缺乏扎实的理论功底和法律思维能力。

（二）基层人民法院人事、经费不独立

我国宪法构建了“一府两院”的框架，也赋予人民法院独立行使审判权的权力，但这一规定在司法实践中难于得到相应制度保障。现行法院管理体制是地方党委领导、地方人大和上级司法机关监督指导、地方党委、政府管理人、财、物的司法体制。各级法院的副院长、审判委员会委员、庭长均由同级党委预先讨论确定,然后才交同级人大选举或常委会任命。另外,根据政府统管财政的原则,法院的部分经费、法官工资统统由同级政府负责。可见,现行的法院管理体制实际上是地方主管的传统干部人事体制。法官级别套用行政级别,干部由政府人事部门管理。

四、改进审判权的运行机制，完善审判组织的配套措施

（一）改进审判组织，提高司法公信

1. 适度拓宽独任制适用范围 

上文通过对我国独任制基本规定的梳理，及对其作用和在司法实务中不足的分析，建议扩大我国独任庭的适用范围。在管辖上，将独任庭的适用扩大到中级人民法院；在审理程序上，将独任庭与简易程序分离，使独任庭在必要的时候也可以适用普通程序审理案件。合议庭在法律规定的情况下对某些案件也可以适用简易程序审理。这样即可节约诉讼资源，也可避免独任庭在实务中操作程序上的混乱。

2. 审理民商事案件，允许双方当事人合意选择独任审判员或者合议庭成员

首先，双方当事人对合意选择的法官所作出的裁判，应当有相对高的信任度，可以增强审判组织及其审判行为的公信力，减少和防范“二次争讼”，减轻信访工作的压力；其次，现阶段法官的综合素质参差不齐，设立双方当事人选择法官的机制，一则可以满足双方当事人接受自己所信任法官裁判的愿望，体现司法民主、为民的精神；二则可以在法官内部产生隐性的激励作用。因为它本身内含着对法官的无形评价，相对于法院内部的评价而言，更具客观性和影响力。这是作为一名法官真正社会公信度的体现。

3. 合议庭的改革和完善

改革和完善合议庭制度的基本目标是确保合议庭审理权和裁判权的统一，完善合议庭工作运行机制，保证合议庭成员平等参与、共同决策、独立审判，减少内外干预，建立运转顺畅、功能健全的合议庭工作机制，确保司法公正高效。具体措施有以下几方面：

（1）取消指定承办法官的做法，承办法官制度使合议庭形合实独，阻碍了合议功能的发挥，与设立合议庭的初衷背道而驰。

（2）建立合议庭共同承担权责的制度。在合议庭内部消除因法官在案件审判过程中，因负有不同责任而导致对案件裁判结果起不同影响的现象，真正使合议庭成员都对案件共享权力、同担责任，人人都能发表自己的看法与观点，并对自己的观点与看法负责，从而达到合议的初衷。要形成这种机制，就必须规范规范合议制度，使合议庭成员只能通过阅卷或庭审获得同等的案件信息，且合议时每个成员都必须独立提出裁判意见，并说明理由和依据。

（3）建立合议庭成员所有意见都载入裁决书的制度。既然合议庭成员都共享权力，同担责任，则每个成员的意见都至关重要，都应载入裁决书。这不仅有助于每个合议庭成员都谨慎地、认真地、负责任地考虑和发表自己的裁判意见，同时也是出现错案时的重要依据。

（4） 逐步消除法院内部行政权力对合议庭审判活动的影响。由于法院内部也存在行政管理问题,因而行政系统或行政权力的存在是必不可少的。但是法院内部的行政管理活动与审判活动是性质完全不同的两种活动,两种权力不应当相互交叉。因此，进一步强化合议庭的审判功能、保障法官独立审判，就要彻底改变法院体制的行政化倾向，实现法院审判功能与行政功能的分离，按照审判活动的规律组织法院的审判工作。

 4.进一步深化审判委员会制度改革

（1）组成。审判委员会应当由院长和本院法官推举的资深法官组成。赋予法官推举审判委员会委员的权利，旨在产生能孚众望的审委会成员，保证审委会的工作质量。

（2）回归审委会的职责。 使审委会的职责定位在，研究审判规律和具有共性的审判问题，编撰审判指导意见；决定法官遴选、审判长选任、案件差错责任追究等管理事项；讨论重特大和具有疑难代表性的个案等问题上。
   （3）公开行使决定权。在保留审委会个案决定权的情况下，相对于不公开而言，公开利大于弊。在检察长列席审委会前提下，建议制定资深律师列席审委会制度，人民代表列席审委会；建议在裁判文书中，写明审委会对相关案件讨论中的不同意见及其理由，审委会在各方监督下运作，一定程度上可以改变审委会“暗箱操作”的形象，有助于促使当事人服判息诉，提高审委会的专业功能发挥。  

（二）建构一只精英化、职业化的法官队伍

我国古代贤哲孟轲提出“徒法不足以自行”，指出了人在法律实现过程中的重要性。法官是法律的宣称者和执行者，其手中操有最终解决纠纷的审判权和裁决权，因此，培养一批政治素质高、业务能力强、崇尚法治、追求正义的司法人才，是目前大势所需。先进的法治国家的经验表明：高素质、有威望的法官只能是“精英型”,而不会是大众化的，尽管我国当前实现法官精英化条件尚未成熟，但法官精英化是司法现代化的必有之路。由此，我建议推广设置法官助理制度，构建1＋1＋1（一名法官，一名法官助理、一名书记员）的审判运行新机制，可以为这一要求提供体制保障。此种制度目前在我国一些发达地区已有所实践，这也将为构建精英化、职业化的法官队伍提供经验。

（三）改革和完善我国基层人民法院人事、经费制度

1.改革人事任免制度

将对选拔、任命、罢免法官的人事管理权收归上级人民法院统一行使，由最高院配合全国人大制度相应法规保障实施，各地高院依据最高院的规程负责组织本辖区的招考、选拔工作，并制定具体操作步骤和程序。从根本上取消地方行政机关对法院人事权力方面的控制,从而使地方行政机关失去对法院进行司法干扰。在大多数西方国家,其法官是由总统或内阁任命,一旦被任用,只要没有法定的失职和违法犯罪行为就一直任职到退休,任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的变动。我国也可借鉴这样的制度,对法官的弹劾应有其所在法院提出,对法院院长的弹劾由同级人大常委会提出,这样法官可以依法独立行使职权而无后顾之忧。

2.设立法院系统的独立财政制度

建议通过立法对全国范围内法院的经费开支实行单独的预算，由中央统一拨付，最高院统一组织下拨。从原则上说，各地的司法机关不是地方的司法机关，而是国家的司法机关。由此，对各地法院的经费实行由中央统一拨付的制度是讲的通的。

具体办法：各省各法院的诉讼费，没收的财产，罚金等统一由中国人民银行代为收缴，每半年汇总一次，同时由各省高院根据全省法院的经费开支情况编出预算，连同取得的收入上报中央财政部门和省财政部门。由中央财政部门审查平衡并编出总预算，报全国人大通过后，再按标准逐级下拨。

结语

随着最高院三五年改革纲要的施行，法院改革不断向纵深推进，已取得了很大的成效。近年来，人民法院的审判工作得到了国家更强有力的组织、物资和人力的保障。尤其是对基层人民法院提供了更大力度的支持，全力加强基层基础设施建设，使之与高速发展的经济现相适应。目前，努力培养一批政治政治坚定、业务精通、作风优良、纪律严明、清正廉洁的应用型、复合型法官队伍，充实基层审判力量，确保审判质量与效率，提升司法公信，是当务之急。回想在基层法院多年的实际工作，看着法院一步步的发展完善，在为当前司法改革取得的成果欣慰的同时，也深知司法改革依然任重道远，期待人民法院工作将会有更美好的未来。